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近些年，各地建了不少“工业园”“产业园”“开发区”。这样的园区在招商引资和拉动地方经济增长方面取得了比较好的成效。但同时，也有些园区的土地常年“沉睡”两根茎进入一个洞，圈占不用，效能极低，甚至成为“僵尸园区”“空心园区”。这些布局散乱、利用粗放、用途不合理的存量建设用地被称为“低效用地”；而国有建设用地闲置达到一定条件和年限，则可以认定为“闲置土地”。土地圈而不建、圈大建小、低效利用、长期闲置等问题亟待推动治理。

为什么会出现这种状况呢？记者来到天津市规划和自然资源局滨海新区分局，了解这宗国有建设用地的使用情况。记者从一份“工业建设类”天津市国有建设用地使用权出让合同中看到，该宗地的出让年期为50年，用途为“仓储”。合同约定，“宗地建设项目在2011年7月28日起12个月内开工建设，在2016年7月28日前竣工”。在规划和自然资源部门的系统中，该项目仍然呈竣工逾期状态。可在项目现场，根本无人施工，早已人去楼空，烂尾多年。

高达37万平方米的土地供应两根茎进入一个洞，长达13年的建设周期，项目实际却处于失管的状态？这一解释的背后显然另有隐情。记者在一份天津市滨海新区信访办的工作材料中看到：该项目于2011年8月开工建设，后由于无销售许可、不当宣传、擅自更改规划施工等问题致项目停摆，后虽多次进行建设整改，但至今仍无法进行规划验收。该份材料的落款日期为2020年9月25日。

天津市规划和自然资源局滨海新区分局总工程师 李勇：从2011年取得土地之后，按照这个建设规划许可施工两根茎进入一个洞，到2013年根据建设实际情况，向我局先提出了修建性详细规划调整，调整的目的是要变更建设工程规划许可。但是从我查询到的审批情况，只申报了修规，而建设工程规划许可没再进行申报。我的验收相应也办不了，因为可能施工过程中有变化。

记者了解到，天津市规自局滨海新区分局和经开区规自局双方的推诿源于行政管理事权的变更。天津市规自局滨海新区分局给出的理由是，曾于2019年9月9日发函明确，已将天津夏翔化工管材物流中心项目所在的开发区中区等5个区域内的规划、土地、矿产资源业务管理事权移交给了经开区。由此指出，后续所有审批事项应由经开区规划和自然资源局负责。

记者在一份《滨海新区一本账闲置土地及超期开竣工项目明细》中发现，整个天津市滨海新区，截至2023年9月，除了夏翔项目外两根茎进入一个洞，逾期竣工导致土地长期低效利用，闲置的工矿仓储用地达到了130宗，面积达到1100公顷，其中闲置5年以上的用地超过30宗。有的地块儿占地面积达到40.4公顷，逾期已超过10年，逾期原因是政府原因。

在2012年发布的《闲置土地处置办法》中，未动工开发满一年的闲置土地按照土地出让或者划拨价款的20%征缴土地闲置费；未动工开发满两年的闲置土地，可依法依规无偿收回国有建设用地使用权。但是，在实际的工作开展中，各地在具体执行中对是否是闲置土地的认定标准不一；土地一旦涉诉就难以收回甚至长期搁置；多头管理与多方维权导致事件错综复杂，难以推进。

中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所国土开发室主任 黄征学：如果我们处置闲置土地的话，第一，会加大企业的经营成本，增加它的资金压力；第二两根茎进入一个洞，如果这个土地进行了抵押，有可能造成银行抽贷，会形成收缩效应。因为把企业的资金都抽走了之后，企业有可能会倒闭破产，从工业用地闲置的情况来看，西部地区可能比重要更高一些。

土地用而未尽两根茎进入一个洞，常年沉睡，企业进来容易出去难。同时也造成巨大浪费。破解这些顽疴痼疾，唤醒“沉睡”的土地，需要依法依规，更需要机制创新。2023年9月，自然资源部出台《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》，决定在北京等43个城市开展低效用地再开发试点，推动城乡发展从增量依赖向存量挖潜转变。近日，在国务院新闻办举行的政策例行吹风会上，自然资源部表示，准备出台妥善处置闲置土地、盘活存量土地的政策措施，严格依法处置闲置土地。只有真正做到“严控总量，用好增量，盘活存量，节约集约”，才能真正推动低效土地资源“用起来”“活起来”。

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